导读:
2026年第二季度，银发经济和养老服务战略定位空前提升，在调整经济结构、促进消费、扩大就业等方面被多次提及。
国家层面涉及银发经济和养老服务发展政策法规密度加大，在城市更新、基本公共服务、社会救助、劳动者基本权益保障、出行与旅游、人工智能+养老服务、互助养老、县域养老、家庭病床服务、保健食品护老行动、养老服务师人才队伍建设、“乐享银龄”系列活动等多个方面出台文件，推动积极应对人口老龄化国家战略的逐步落实。北京师范大学中国公益研究院养老研究团队遴选了19个文件，供业内参考。
中央和国务院文件
NO.1 国务院｜印发《关于推进服务业扩能提质的意见》，养老列入生活性服务业重点领域
4月21日，国务院印发的《关于推进服务业扩能提质的意见》对外发布。意见指出，到2030年，服务业总规模迈上100万亿元台阶。意见就提升生活性服务业重点领域发展能级作出具体安排，明确增加居民服务优质供给，提高养老托育服务适配水平，增强健康服务专业化能力，创新文旅体服务模式。
解读：在“十四五”期间，我国的服务业连续跨越了60、70、80万亿元三个台阶。2025年我国服务业总产值达到80.88万亿，占GDP的57.7%。到2030年，我国服务业总规模迈上100万亿元台阶，就意味着“十五五”期间将增长20万亿。在服务业中，生活性服务业关乎千家万户，是居民服务的主要供给者。文件中明确生活性服务业重点领域：1.居民服务（社区家政、零售）；2.养老托育服务（养老、托育托幼）；3.健康服务（医疗卫生、预防保健）；4.文旅体服务（文化和旅游、体育健身、住宿餐饮）。生活性服务业要围绕4个重点领域9个行业，促进基本需求类服务更加普惠优质。
NO.2 国务院就业促进和劳动保护工作领导小组｜印发《稳岗扩容提质行动方案》2026年5月，国务院就业促进和劳动保护工作领导小组印发《稳岗扩容提质行动方案》，提出扩大民生服务领域就业容量，加大家政、养老、育幼等生活性服务业支持，强化康养托育领域人力资源服务。
解读：服务业就业的容量大，而且适配的群体也比较多，可以说是就业的“蓄水池”和“稳定器”。到目前来讲，我们服务业从业人员大约达到了3.6亿人，占全国就业人口总数大约一半。养老服务作为生活性服务业重点领域，也需要进一步扩大就业容量，提升就业质量。文件中提出，研究设立养老服务师职业资格，强化专业人才保障。将通过专业化、规范化、职业化方式，吸引更多力量进入养老服务领域。
NO.3 国务院｜印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》5月22日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，明确逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围，放开放宽户籍限制。开展人口流入地社区嵌入式服务设施建设和运营管理，就近为随迁老人、儿童、残疾人提供照料看护服务。
解读：此次文件的核心是推动公共服务从“按户籍分配”转向“按常住地配置”。对老年人而言，这项政策最直接的影响是打破了户籍对享受养老、医疗等服务的限制，让“随子女迁移”或“异地养老”的老年人能在常住地获得更平等的权益保障。即使户口不在当前居住的城市，老年人也有权在常住地申请和享受助餐、日间照料、社区关怀等养老服务，不再因户籍被排除在外。
NO.4 国务院｜印发《城市更新“十五五”规划》，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政等领域延伸2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。《规划》提出：推动“物业服务进家庭”，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域延伸。
解读：物业服务企业具有常驻社区、贴近居民、响应快速等优势。早在2019年，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）提出，探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展老年供餐、定期巡访等形式多样的养老服务。当前，物业发展正在进行转型，住房和城乡建设部已经明确将“物业管理”调整为“物业服务”。随着老龄化水平的持续提高，99%居家养老的老年人对于物业服务来讲，将是不可忽略的重要群体，也将推动“物业+养老”衍生更多服务形态。
NO.5 国务院新闻办公室丨《国家人权行动计划（2026－2030年）》
2026年6月，在“2026·全球人权治理高端论坛”开幕式上，国家人权行动计划联席会议机制成员单位代表共同发布了《国家人权行动计划（2026－2030年）》，在这一行动计划中，第四章第五节专节强调保障老年人权益。
解读：这份由国务院新闻办公室发布的纲领性文件，以“呵护人的生命、价值、尊严”为原则，设定了未来五年人权保障的阶段性目标。这份行动计划为老年人描绘了一幅“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为、老有所安”的清晰图景。对老年人的意义，体现在从健康、养老到社会参与的每一个具体举措中。
老年保障和权益维护
NO.6 中华人民共和国社会救助法十四届全国人大常委会第二十二次会议4月30日表决通过社会救助法，自2026年7月1日起施行。该法共7章78条，包括总则、救助对象和措施、救助程序、社会力量参与、救助监督和保障、法律责任、附则。
解读：《中华人民共和国社会救助法》已于2026年4月30日通过，自2026年7月1日起正式施行。作为社会保障领域的基础性、综合性法律，它为困难群众构建了一张更严密、更有温度的“安全网”。对困难老年人而言，通过“分层分类”的救助体系，在更深层次上保障了老年人的权益。
NO.7 财政部、中国人民银行丨6月10日起！个人养老金可买国债
2026年3月，财政部发布《关于2026年第三期和第四期储蓄国债（电子式）发行工作有关事宜的通知》（财债〔2026〕20号），正式启动2026年第三期、第四期电子式储蓄国债发行工作，新一轮低风险国债产品将于6月10日起正式面向个人投资者发售。
解读：6月10日起，2026年两期电子式储蓄国债即将发行，这也是储蓄国债首次被纳入个人养老金产品池。目前多家国有大行及股份制银行已在手机银行App个人养老金专区上线国债申购入口。国债天然的低风险属性，高度匹配中老年群体、风险厌恶型投资者的养老诉求。最新数据显示，截至2025年底，全国个人养老金开立账户人数已突破1.5亿，累计缴费金额超过1000亿元。个人养老金基金正悄然改变投资者的行为模式。
NO.8 人力资源社会保障部等5部门丨发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》
2026年5月25日，人力资源社会保障部等5部门对外发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》，自今年7月1日起施行。
解读：这是我国首部专门保障超龄劳动者权益的专门规章，填补了我国现行劳动法律制度的短板，其核心在于打破“劳动关系”的门槛，将劳动保障的基础从“身份”转向“事实用工”，为选择继续工作的老年人提供了更全面的保护。将超龄劳动者权益保障与劳动关系解绑，着力解决超龄劳动者权益保障的突出问题；明确了用人单位与超龄劳动者的权利和义务，保障超龄劳动者的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等合法权益。
银发经济和市场培育
NO.9
商务部、文化和旅游部、国铁集团等8单位丨联合印发《关于促进铁路与旅游融合发展 扩大服务消费的若干措施》
2026年6月2日，商务部、文化和旅游部、国铁集团等8单位联合印发《关于促进铁路与旅游融合发展 扩大服务消费的若干措施》，指导推进铁路和旅游融合发展，助力扩大服务消费。正文部分从5个方面提出了15条主要工作任务。
解读：此次文件发布之前，商务部、文化和旅游部、国铁集团等9单位于2025年1月曾印发《关于增开银发旅游列车 促进服务消费发展的行动计划》的通知，推动铁路和旅游融合发展，丰富旅游市场供给。2024年国铁集团组织开行旅游列车1860列，开行方向主要集中在新疆、云南、黑龙江等热门旅游方向和线路，运送游客超100万人次。通过大数据分析发现，其中老年游客占比近80%，成为铁路旅游列车市场的主要客群。2025年开行2485列旅游列车。可以看出，“交通+旅游”已展现强劲潜力。
NO.10
商务部等8部门丨联合印发《关于加快“人工智能+消费”发展的实施意见》，明确提出加快“人工智能+养老服务”
2026年6月9日，商务部等8部门近日联合印发《关于加快“人工智能+消费”发展的实施意见》，明确提出加快“人工智能+养老服务”。
解读：这个文件核心在于推动人工智能与日常生活深度融合，而老年人被明确列为重点受益人群。文件提出面向“一老一小”等重点人群，加快养老机器人、陪伴机器人、人工智能生活助手等新型人工智能产品应用示范，提升情感陪伴、健康监测、移位助行、智慧家务等能力。此外，文件还从养老服务信息平台、养老服务机构人工智能技术运用以及家庭、社区和养老机构等场景应用验证等方面提出发展要求。未来将推动技术“适老化”与“普惠化”，让科技发展成果真正惠及每一位老年人。
养老服务
NO.11 民政部等11部门｜出台《关于推进互助性养老服务发展的意见》
2026年4月，民政部等11部门出台《关于推进互助性养老服务发展的意见》，明确到2030年，具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%，乡镇（街道）特殊困难老年人探访关爱服务工作机制全面建立，互助性养老服务广泛开展，服务可持续性明显增强。
解读：2025年，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》 明确提出要“大力发展互助性养老服务”，尤其在农村养老服务、养老服务社会参与方面提出了明确要求。一方面，大力推进互助性养老服务，健全农村留守、高龄、失能、残疾等老年人探访关爱和应急救援服务机制。另一方面，强化社会互助共济功能，构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局。此次出台的《关于推进互助性养老服务发展的意见》，是我国首次在全国层面就如何推进互助性养老服务发展作出系统性、总体性部署，将各地自发的、零散的互助养老实践，正式提升为国家层面的政策设计，进一步推动互助性养老服务高质量、可持续发展。
NO.12 民政部等11部门｜联合发布《关于2026年县域养老服务提升计划项目拟入选地区名单的公示》
2026年6月3日，民政部公示2026年县域养老服务提升计划项目拟入选地区名单。经地方申报、省级相关部门推荐、专家评审，全国共40个地区拟入选。根据《民政部办公厅财政部办公厅关于中央专项彩票公益金支持开展县域养老服务提升计划项目工作的通知》（民办函〔2026〕33号），本次计划将通过中央专项彩票公益金定向支持，重点构建“县-乡镇（街道）-村（社区）”三级养老服务网络，着力补齐县域养老短板。其核心任务包括：县级中枢升级、乡镇枢纽强化、社区站点覆盖、失能群体保障等。
解读：2024年6月，民政部等22部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，为农村养老提供了顶层设计。民政部争取中央财政资金2.96亿元支持59个地区开展县域养老服务体系创新试点工作，以点带面推动提升农村养老服务整体水平。众多试点地区因地制宜，探索出了多样化的模式。此次将进一步扩大试点范围，支持40个县域养老服务提升计划项目地区继续探索和实践。
老年健康与医养结合
NO.13
国家卫生健康委等25部门丨联合印发《健全社会心理服务体系和危机干预机制实施方案》
2026年4月，国家卫生健康委、中央社会工作部、教育部、民政部等25部门联合印发《健全社会心理服务体系和危机干预机制实施方案》。《方案》提出，关注特定群体心理健康。充分利用老年活动中心、养老服务机构、妇女之家、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、残疾人之家等公共服务设施，为老年人、妇女、困境儿童、残疾人等特定群体提供心理服务；对空巢、失能等特殊困难老年人加强心理关怀。
解读：当前，老年人心理服务已成为一个不容忽视的公共健康议题。2025年，全国“敬老月”活动将“心理关爱”列为老年健康促进行动的重点内容。同年，国家卫健委等部门将全国老年健康宣传周的主题定为“银龄健康，从心启航”，重点宣传老年心理健康知识。此次印发的《健全社会心理服务体系和危机干预机制实施方案》，明确要求加强对空巢、失能等特殊困难老年人的心理关怀，让老年人拥有健康、积极的晚年心态。
NO.14
国家卫生健康委、国家中医药局丨印发《家庭病床服务指南（试行）》
5月14日，国家卫健委发布《家庭病床服务指南（试行）》。符合条件的行动不便患者、失能老人、高龄老人、慢性病患者等，可在居住场所设立病床，由医护人员上门提供诊疗、康复、护理等服务。《家庭病床康复服务标准》将于今年9月1日起在全国正式实施。
解读：《指南》明确服务对象是诊断明确、病情稳定、需连续治疗，但因行动不便或生活不能自理，到医疗机构就诊确有困难的患者。特别聚焦失能、高龄、慢性病、残疾人等重点人群，并确立了“安全适宜、自愿参与、属地管理、动态调整”四项原则。这份指南为老年人的居家医疗带来了切实的保障，对行动不便的老年人影响深远。
NO.15
市场监管总局、工业和信息化部、民政部丨联合印发《保健食品护老提升专项行动工作方案》
2026年5月，市场监管总局、工业和信息化部、民政部联合印发《保健食品护老提升专项行动工作方案》，在全国范围内部署开展保健食品护老提升专项行动。《方案》统筹保健食品行业高质量发展和高水平安全，围绕优化审批服务、严格生产管控、整治市场秩序、推动高质量发展等4个方面提出19条具体措施，坚持“三个聚焦”，深入推进保健食品全链条治理和能力建设。
解读：这是一场专门针对老年人保健食品消费环境的系统性治理行动。天眼查专业版数据显示，截至2025年10月，我国现存在业、存续状态的保健品相关企业超828.8万家。从企业注册数量趋势来看，近十年间，保健品相关企业的注册数量呈现出逐年增长的态势，并在2024年达到顶峰。在市场供给大量增加的同时，各种乱象也频发。此次专项行动目标是让保健食品消费环境更安全、更放心，进一步规范保健食品市场秩序，促进产业高质量发展，切实维护老年人合法权益。
NO.16
国家卫生健康委丨印发《营养指导员服务技术指南（试行）》
2026年6月，国家卫生健康委组织制定了《营养指导员服务技术指南（试行）》，对营养指导员的岗位工作技术能力、不同场景下的营养指导工作要点等提出技术指引。
解读：《健康中国行动（2019—2030年）》提出，要“在幼儿园、学校、养老机构、医院等集体供餐单位配备营养师，在社区配备营养指导员等”，并将“每万人拥有1名营养指导员”作为健康中国行动2030年的主要政府工作指标。随着全民营养健康素养提升、合理膳食行动深入实施，营养指导员已成为基层健康服务的重要力量。截至2025年底，我国已累计培育营养指导员14.8万名。在这次发布的技术指南中，养老服务机构营养健康服务被列为营养指导工作要点。依托这些机构将为老年人提供精准、专业的膳食营养指导，让老年人“吃得对、吃得好”。
NO.17
国家卫生健康委丨发布《关于组织开展2026年全国老年健康宣传周活动的通知》
2026年6月16日，国家卫健委发布《关于组织开展2026年全国老年健康宣传周活动的通知》，2026年全国老年健康宣传周将于6月22日至28日举行，主题为“用药有方，银龄安康”。
解读：国家卫生健康委于2019年开始在全国组织开展老年健康宣传周活动，目标在于宣传普及老年健康政策和科学知识，切实提高老年人健康素养和健康水平。2019年活动主题是“懂健康知识，做健康老人”。2022年活动主题是“改善老年营养，促进老年健康”。2023年活动主题是“科学健身助力老年健康”。2024年活动主题是“维护听力健康，乐享幸福晚年”。2025年活动主题是“银龄健康，从心启航”。今年重点关注老年人合理用药问题，主题是“用药有方，银龄安康”。
人才队伍建设
NO.18 民政部、人力资源社会保障部｜联合印发《养老服务师职业资格制度暂行规定》
2026年6月，根据国家职业资格制度相关规定，民政部、人力资源社会保障部制定了《养老服务师职业资格制度暂行规定》，从总则、考试、职业能力、登记及附则等5个方面对养老服务师职业资格制度作出23条具体规定。
解读：国家设立养老服务师职业资格，为养老服务领域建立了一套国家级的专业人才评价标准，标志着我国养老服务迈入职业化、专业化、规范化发展的新阶段。根据《养老服务技能人才专项培训实施方案》，在3年内将培训包括养老护理员、老年人能力评估师等在内的养老服务技能人才150万人次，推动30万人次取得职业技能等级证书。这将形成极大的人才培养势能，推动人才队伍的高质量发展。
积极老龄社会建设
NO.19
民政部等12部门｜联合印发《关于开展“乐享银龄”系列活动 丰富老年人精神文化生活通知》
2026年6月27日，民政部联合中央宣传部、中央网信办等12部门印发《关于开展“乐享银龄”系列活动 丰富老年人精神文化生活通知》，自2026年上半年开始，以“悦身心 展风采 促健康”为主题，每年常态化组织开展“乐享银龄”系列活动。
解读：“乐享银龄”系列活动由民政部会同有关部门组织开展。2026年4月23日，全国“乐享银龄”系列活动启动仪式在辽宁省沈阳市举行。此次发布通知，以“悦身心、展风采、促健康”为主题，自2026年起每年常态化举行“乐享银龄”系列活动，涵盖“乐龄文艺”、“乐龄文创”、“乐龄阅读”、“乐龄健身”、“乐龄康养”、“乐龄科普”等六大活动，将老年人的精神文化生活提升到了与物质生活同等重要的位置。
文章来源：养老研究团队
